[转载]小产权房问题现状及分析

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在房价飞涨的房地产市场中,价格低廉的小产权房进入人们的视野,小产权房问题争论再度引人注目。尽管有国务院和国土资源部禁止交易的明确表态、建设部的风险提示、北京宋庄“画家村”农宅纠纷一案人民法院不予支持的终审判决、济南等地的“强拆风暴”,但是,仍有数以万计的人选择小产权房,交易仍在继续,争论并未平息,社会关注热度依旧高涨。

一、小产权房问题的现状

从各方面反映及媒体报道来看,小产权房量大、面广、问题多、争议大。

(一) 规模大,影响范围广

据有关部门统计,截至2007年上半年,通过带房入城、城中村改造、合村并镇、新农村建设、村集体直接开发、合作开发等多种途径和形式,小产权房面积已接近120亿平方米,约占全国村镇房屋的20%,成为重要的房地产类型之一。在北京、南京、天津、郑州、西安、成都、济南等城市都出现了大规模集中成片的小产权房,比如,北京市已售、在售、在建小产权房项目80多个,面积接近1000万平方米,有的项目(如太玉园小区)占地面积超过2000亩,建筑面积超过200万平方米;在石家庄、济南、成都等城市,小产权房项目数量也都上百个。北京、成都、西安等城市小产权房销售量都已超过房地产市场供应量的20%。目前,小产权房的购买者,客观上已形成了一个相当规模的群体,其中,既有政府官员、专家学者,也有商人、外地务工人员;既有普通工薪阶层、低收入居民,也有高收入阶层,涉及千家万户(据测算,仅北京市超过10万户)。

(二)价格低,客观需求大

小产权房之所以四处开花、受到市场大力“追捧”,主要原因在于价格低廉。据统计,与同一区域商品房相比,小产权房价格低30%至60%。比如,北京小产权房价格比商品房低30%以上,南京小产权房均价是商品房的1/3,成都小产权房价只有商品房的一半。在商品房价居高不下的状况下,明显的价格优势,让小产权房获得了巨大生存空间,尽管存在巨大法律风险,但小产权房依然热销,购买者趋之若骛。有的地区,小产权房不仅成为中低收入家庭解决住房的一个重要途径,而且也成为高收入者投资和消费的重要选择目标。客观需求的不断增长,推动着小产权房开发规模越来越大,禁而不止。

(三)法律依据不足,存在问题较多

目前,小产权房的开发和销售缺乏明确的法律支持,有项目明显违反法律,其中存在的问题也较为突出:一是无法取得合法产权证,难以上市交易,一旦发生纠纷或遇到征地拆迁等情况,购房者的权益无法得到法律保护;二是开发缺乏统一、有效的管理和监督,基本上处于无序状态,相当部分项目配套设施和公用设施不健全(如西安市在售小产权房项目大部分没有暖气、天然气、绿化和公共建筑),房屋质量得不到保障;三是物业管理混乱,多数小产权房项目物业管理并非由专业公司承担,而是由村委会组织人员来管理,由于缺乏专业技术,服务质量差,违法收费和治安等问题严重。

(四)社会反映强烈,各方观点针锋相对

一段时期以来,小产权房问题争论成为舆论的热点和焦点,社会各界纷纷从不同角度发表看法。

  1、部分专家学者和城市居民呼吁小产权房合法化

  部分经济学家认为,集体建设用地上的小产权房合法化,有利于新农村建设和推动农村城镇化,符合集约节约用地的要求;有利于增加住房供应量和平抑快速增长的房价,一定程度上缓解了政府社会保障性住房的压力,弥补了政府职能的缺位;有利于增加基层政府收益和筹集乡村建设资金。

  部分法律专家认为,现行禁止农民充分行使集体土地所有权的法律和政策规定,有悖于公平和法治的原则;农村建设用地和宅基地管理的法律法规已滞后于城市化发展的需要,只有城市国有土地上建造的商品房才能入市流转的规定,是小产权房问题产生的直接原因;制度本身已出现问题,应当以此为契机进行集体土地产权制度改革。

  部分城市居民认为,小产权房入市增加了房屋供给,为中低收入者提供了可供选择的房源,是平抑房价的积极因素;由于买不起商品房,部分居民不得不冒着一定风险去买小产权房。据一项网上调查显示,92%的受访者支持小产权房开发,希望小产权房合法化。

  2、政府部门和开发商反对小产权合法化

  政府(主要是中央及省级)部门认为,小产权房虽然满足了部分住房需求,但是,扰乱了正常的房地产市场秩序,违背了国家的现行法律和政策;小产权房合法化会威胁到耕地保护红线、造成政府收益流失、助长违法行为,应当坚决取缔。2007年,各地政府也采取了一系列措施,如,北京市出台了违规“小产权房”停工停售的禁令;济南市掀起了“拆违风暴”,拆除小产权房近8万平方米;西安、南京等地也开展了小产权房清理整顿。

  多数开发商认为,小产权房价格便宜主要在于没有缴纳土地出让金和配套税费,绕过了层层审批关口,而商品房仅地价就占开发成本的30—50%甚至更多,零地价起步的小产权房直接与商品房争夺市场,明显不公平;小产权房合法化就是政府纵容违法。

(五)情况复杂,处理难度大

小产权房类型较为复杂,既有在集体建设用地上开发的,也有在非法占用的耕地上开发的;既有符合规划,以“旧村改造”、“新农村建设”的名义申请批准后开发的,也有违法乱建的;既有历史上形成的,也有新开发和在建的;既有出售的,也有出租或以出租名义出售的。为此,一些地方政府根据现行规定也出台了清理办法,但是,执行起来阻力重重。对于不符合规划的项目应当拆除,但是,有的项目已经住进成千上万的居民,涉及众多群体利益,强行拆除势必引发剧烈的矛盾冲突,危及社会稳定;对于符合规划的项目,南京、石家庄等地曾试图通过补办手续合法化,但是,操作中遇到法律依据不足、用地指标受限、居民抵制缴纳税费等问题,只好暂停。

二、客观认识小产权房问题

  小产权房问题的产生,有着深刻、复杂的历史原因,其中既有合法、合理的因素,也有不合法、不合理的因素,我们应当客观、理性地分析和看待。

  

(一)从法律上看,既有立法问题,也有执法问题

  从历史上看,小产权房建设曾得到法律的支持。1986年6月全国人大常委会通过的《土地管理法》第41条、1991年1月国务院通过的《土地管理法实施条例》第26条规定,城镇非农业户口居民建住宅,需要使用集体所有的土地的,必须经县级人民政府批准,并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费;1993年11月施行的《村庄和集镇规划建设管理条例》第18条规定,城镇非农业户口居民在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的,应当经其所在单位或者居民委员会同意后,依照相关审批程序办理。1998年8月修订《土地管理法》时取消了以上规定,1999年5月,国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》,明确禁止城镇居民购买农民住宅。但是,对于根据原有规定开发建设和购买的住房,新的立法中并未给出相应处理办法,根据现行政策,这些住宅依然拿不到产权证,不能进行转让、出租和抵押。从法治的角度看,立法应具有连续性,政府应对先前做出的行为负责。

  从现行法律规定看,小产权房开发和销售是违法的。1998年修订的《土地管理法》规定,除兴办乡办镇企业、农村村民建住宅、建设公共设施和公益设施等三类情况外,任何单位和个人进行建设,都要使用国有土地。1999年5月,国务院办公厅出台的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定,农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。2004年10月,国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》规定,禁止城镇居民在农村购置宅基地,同年,国土资源部印发的《关于加强农村宅基地管理的意见》进一步明确上述规定,并提出严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。2007年12月,国务院办公厅印发的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定,城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”,农民集体所有建设用地不得用于商品住宅开发。从这些规定看,各级政府及有关部门采取一系列措施打击违法开发和销售小产权房,属于严格执法的范畴,无可非议。但是,从1999年中央禁令出台以来的十几年间,各地小产权房开发仍在继续并泛滥,应当说与有关部门的管理缺位和执法力度薄弱不无关系。

  

(二)从成因上看,既有地方政府的责任,也有农民集体、城市居民法律意识淡薄的原因

  从上世纪90年代开始,我国城市化进程加快,为适应这一形势的需要,各地开展了城中村改造、新农村建设、农民新居工程等一系列活动。在这一过程中,地方政府在财力有限的情况下,纷纷出台政策支持或默许乡镇(街道)、村组通过开发集体土地来筹集建设资金。因此,随着城中村改造和新农村建设的开展,北京、西安、济南、郑州等城市成片的小产权房拔地而起。可以说,部分小产权房的开发属于特定时期和特定条件下的产物,实践中,开发小产权房的收益也基本上用于支付建筑成本、农民保障与乡村公益设施建设等方面。在城乡统筹试点的成都市,“农民集中居住工程”的资金来源主要是小产权房的出售、出租所得,不少新居工程对外销售房屋占到开发量的80%,175个新居工程被认为是当地小产权房大规模出现的强力支撑。因此,在大部分地区,小产权房的开发基本上得到了乡镇政府(街道办事处)的支持、县区政府的默许,因为这合乎本地区利益。例如,北京通州宋庄画家村,经过十几年发展,成为中国的艺术家部落,被市政府规划为原创艺术与卡通产业集聚区,地方政府和农民都受益,因而在广受关注的画家村农宅纠纷案中,地方政府义无反顾地站在了购买农宅的画家一边。

  从各地情况来看,小产权房开发当初都是建设中心村和农民公寓。为筹集建设资金,只是在审批中借机虚报少量的建设指标。但是,在巨大利益驱动下,逐渐演变为一些乡镇(街道)、村委会大规模开发、违法建设,开发势头愈演愈烈,购买者也从最初的农民拆迁户演变为城市居民。农民集体的非法开发、城市居民的违法购买直接导致小产权房问题处于失控状态。

  

(三)从现实状况看,既有土地产权制度的原因,也有城市住房制度的原因

  在土地产权制度上,集体土地权权利虽然法律中做出了明确规定,但其权利内容长期不明确,与国有土地权利相比,存在明显的权能缺失。不合理的集体土地产权制度,已成为农民土地权益实现的障碍,如北京市昌平区郑各庄的旧村改造项目(宏福苑住宅小区),主要是占用原有老宅基地开发的,1998年按规定办理了规划和建设手续后开工建设,目前小区水、电、气、通讯等基础设施完善,邮局、银行、卫生站、公交车站等配套设施健全,居住人员包括安置村民、其他村民、集体企业及落户单位的成员。本项目的实施改善了当地基础设施和生活环境,促进了土地集约利用,也解决了农村剩余劳动力就业问题。但是,到目前为止,无论是原村民,还是外来人员,都无法办理房产证。按规定,办理房产证需要将集体土地征收为国有,并缴纳土地出让金和相关税费,程序复杂、周期长、成本高,部分村民不愿或无力负担相关费用。当地农民集体曾提出无条件放弃集体土地所有权来换取完整的房屋产权,北京市有关部门也进行过探讨,但是最终因缺乏法律依据而搁置。可以说,在城乡二元结构的土地产权管理制度下,小产权房问题一定程度上反映了法律意识不断增强的农民对其土地财产权的抗争和诉求。

  在住宅制度上,前几年片面强调市场化,忽视了住宅的社会需求层次问题,导致政府提供的保障性住房不足,如:小产权房问题严重的济南市没有开发真正意义上的经济适用房,西安市至今只建了200多套廉租房(而住房面积低于7平方米的住户就有一万多)。当不断攀升的房价严重超出普通购房者承受能力时,小产权房在客观上满足了中低收入阶层的住房需求,成为除商品房、廉租房、经济适用房之外的一种城市房屋供应类型。应当说,小产权房热销代表了一种刚性需求,是高房价的并发症,反映出城市低收入家庭对低价房的强烈渴望。可见,如果不解决房价疯涨问题,小产权房问题就难以从根本上解决。

  因此,住宅制度的不足与土地产权制度的弊端交织在一起,客观上放大了小产权房问题的影响。一方面农民渴望自己不断升值的土地变现成财产,另一方面城里人需要便宜的住房,二者如干柴烈火,仅靠简单的禁令和不受法律保护的说辞难以浇灭。

  

三、积极研究问题,总结对策

  规模庞大的小产权房,如果不尽快纳入规范管理的范畴,将会在城市建设、市场交易、居住安全等方面埋下隐患,而且,随着小产权房消费群体的不断扩大,依法处理的难度也在加大。因此,必须尽快综合考虑、全面解决。从当前看,小产权房问题的解决,需要从土地产权制度上深化改革,整体突破。对此,国土资源部门应当及时表达意见,提出对策。

  

(一)加快制度研究

  1、加快集体土地权利制度研究。2007年3月通过的《物权法》规定,集体建设用地使用权、宅基地使用权的取得、行使和转让适用土地管理法等法律和国家有关规定。这实际上将集体建设用地使用权、宅基地使用权的设计交给了《土地管理法》和“国家有关规定”,为国土部门开展土地产权制度建设留下了较大的空间和便捷的途径。因此,从现实需要出发,应加快土地产权制度研究,进一步细化集体土地所有权的权能;结合《城乡规划法》规定、新的土地分类等,探讨集体建设用地使用权、宅基地使用权的内容及实现方式,推动《土地管理法》修改和相关规定出台。

  2、完善集体土地流转制度。现实中,集体建设用地自发流转已相当普遍,隐形市场已经客观存在,开发、出租集体建设用地已成为城郊或城中村农民集体和农民的主要收入来源。国土资源部从1999年开始在江苏、安徽、河南、广东、浙江等地试点,目前,广东等地也制定了地方性规定,2004年国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》、2007年12月国务院办公厅印发的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》等文件,对集体建设用地流转提出了明确要求。现实中,《土地管理法》的有关规定已经被突破。从长远来看,农民全部纳入国家社会保障体系是必然的。目前,在城市规划区内,农民已基本纳入社保,集体土地的社会保障功能逐渐丧失。集约节约用地和保护农民的财产权,是土地管理的重要目标,2008年1月,国务院发布的《关于促进节约集约用地的通知》明确提出鼓励提高农村建设用地的利用效率。因此,应以城市规划区内集体建设用地流转的规范化管理为突破口,探讨建立集体建设用地流转体系和权利安排,确立改革路径和架构。

  

(二)开展调查,摸清情况,为制定政策提供充足的依据

  小产权房问题情况复杂、类型多样,在制定政策过程中,需要进行全面、深入的调查研究。一是收集各方面信息,掌握全国小产权房的数量、类型、形成背景等情况,进行细致的汇总、归类和分析,对小产权房问题的总体形势有一个客观准确的把握;二是全面了解实践中各地的做法和实行的政策,总结经验、查找问题,为制定全国性政策做准备。

  

(三)分类制定处理政策

  小产权房问题牵动着诸多利益,关系到社会稳定,处理中不加区分地否定或肯定的做法都是片面的,应该根据不同情况进行区别对待,依法分类处理。既要保证老百姓的利益,又要有利于房地产市场健康发展。在处理中,一是要把乡镇企业用地、乡村公益设施用地上的小产权房与宅基地上的区分开;二是把历史问题、符合规划开发合法的与违法开发的区分开;三是城市规划区内与规划区外的区分开。对城市规划区内的农民住宅,以及部分已形成规模、符合规划的小产权项目,可以考虑与有关部门共同制定相应政策,适当放开;对于城市规划区外,违法建设尤其是占用耕地的,应依法取缔。

  

(四)加强配套政策建设

  小产权房问题的解决需要多方面、多部门、多手段协同进行。一是加强部门间协作,在政策制定和执行过程中,需要发展改革、规划、建设、国土资源管理、房产等部门共同努力。二是完善住房保障体系,加大经济适用住房、限价房和廉租住房的建设力度,以缓解低收入人群住房难的问题;三是加强土地管理法律法规的宣传,使乡(镇)村干部、农民和城市居民自觉遵守有关法律法规。四是要慎用“小产权房”等不规模的概念,目前的所谓的“小产权房”中既有合法的,也有违法的,对于后者就不享有产权,也就无所谓“小产权”。

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